![\"\"](\"http:\/\/www.giustizia-amministrativa.it\/DocumentiGA\/Consiglio%20di%20Stato\/Sezione%203\/2012\/201203195\/Provvedimenti\/stemma.jpg\")
<\/p>\nN. 00126\/2013REG.PROV.COLL.<\/p>\n
N. 03195\/2012 REG.RIC.<\/p>\n
<\/p>\n
REPUBBLICA ITALIANA<\/p>\n
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO<\/p>\n
Il Consiglio di Stato<\/p>\n
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)<\/p>\n
ha pronunciato la presente<\/p>\n
SENTENZA<\/p>\n
sul ricorso numero di registro generale 3195 del 2012, proposto da Giovanni Bosio,Giovanni Allavena, Francesco Verrando, Rocco Fonti, Stefano Raimondo, Emilio Rossi, Marco Lagan\u00e0, Marco Mutascio, Franco Biamonti, Giovanna Borelli, Alesandro Perri, rappresentati e difesi
\ndagli avv. Giovanni Bormioli, Piergiuseppe Genna, Mariano Protto, con domicilio eletto presso gli avv.ti Mariano Protto e Giovanni Corbyons in Roma, via Maria Cristina, n. 2;<\/p>\n
contro<\/p>\n
– il Presidente della Repubblica, il Presidente del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno, costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale Dello Stato, con domicilio per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;<\/p>\n
nei confronti di<\/p>\n
Comune di Bordighera, U.T.G. – Prefettura di Imperia;<\/p>\n
per la riforma<\/p>\n
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE I n. 01119\/2012, resa tra le parti, concernente lo scioglimento del consiglio comunale del Comune di Bordighera e nomina di commissario ad acta<\/em>;<\/p>\n Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;<\/p>\n Visti gli atti di costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’Interno;<\/p>\n Viste le memorie difensive;<\/p>\n Visti tutti gli atti della causa;<\/p>\n Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 novembre 2012 il Cons. Bruno Rosario Polito e uditi per le parti l\u2019 avv. Bormioli e l\u2019 avvocato dello Stato Dettori;<\/p>\n Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.<\/p>\n FATTO e DIRITTO<\/p>\n 1. Con d.P.R. del 24 marzo 2011, su proposta del Ministero dell\u2019Interno e previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, era disposto, ai sensi dell\u2019art. 143 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, lo scioglimento del Consiglio comunale di Bordighera e la nomina di una Commissione straordinaria per la gestione dell\u2019 ente locale.<\/p>\n Avverso detto provvedimento proponeva ricorso avanti al T.A.R. per il Lazio l\u2019arch. Giovanni Bosio, unitamente ad altri componenti dell\u2019organo consiliare destinatario del provvedimento dissolutorio, assumendone l\u2019illegittimit\u00e0 per articolati motivi di violazione di legge ed eccesso di potere in diversi profili.<\/p>\n Con sentenza n. 1119 del 2012 il T.A.R. adito respingeva il ricorso.<\/p>\n Avverso la pronunzia reiettiva i componenti del consiglio comunale ricorrenti in primo grado hanno interposto atto di appello, con il quale hanno confutato le conclusioni del primo giudice e reiterato i motivi di legittimit\u00e0 disattesi dal T.A.R.<\/p>\n La Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Ministro dell\u2019interno, costituitisi in giudizio, hanno contrastato la domanda di annullamento e concluso per la conferma della sentenza impugnata.<\/p>\n Con ordinanza del 4629 del 2012 \u00e8 stata disposta l\u2019acquisizione di documenti rilevanti ai fini del decidere.<\/p>\n L\u2019incombente \u00e8 stato assolto il 26 settembre 2012.<\/p>\n In sede di note conclusive i ricorrenti hanno insistito nelle proprie tesi difensive.<\/p>\n All\u2019udienza del 23 novembre 2012 il ricorso \u00e8 stato trattenuto per la decisione.<\/p>\n 2. L\u2019appello \u00e8 fondato.<\/p>\n 2.1. La fattispecie all\u2019esame del collegio presente aspetti di peculiarit\u00e0<\/p>\n Il Prefetto della Provincia di Imperia \u2013 nel quadro della disciplina dettata dall\u2019art. 143 del d.lgs. n. 267 a prevenzione di fenomeni di infiltrazione e di condizionamento mafioso o similare nei consigli comunali e provinciali – su delega del Ministro dell\u2019 Interno disponeva la nomina di apposita commissione di indagine per l\u2019accesso presso il Comune di Bordighera per esperire ogni opportuna verifica ai predetti fini.<\/p>\n Con atto del 18 gennaio 2011 il Prefetto – acquisita la relazione della Commissione di indagine, estesa ai diversi settori coinvolti dell\u2019azione amministrativa degli organi del Comune concernenti i lavori pubblici, l\u2019urbanistica, gli abusi edilizi, il rilascio di licenze comunali e di concessioni demaniali, i tributi locali e al\u2019erogazione di contributi e benefici, previa ricognizione del quadro normativo di riferimento e delle direttive impartite dal Ministro dell\u2019 Interno nella materia ed acquisito il parere del comitato per l\u2019ordine e la sicurezza pubblica, integrato con la partecipazione del Procuratore della Repubblica di S. Remo \u2013 esprimeva parere in merito all\u2019insussistenza delle \u201ccondizioni previste dall\u2019art. 143 del d.lgs. 267 del 2000 per procedere allo scioglimento del Consiglio comunale di Bordighera<\/em>\u201d.<\/p>\n In contrario alle conclusioni del Prefetto di Imperia, il Ministro dell\u2019 Interno formulava proposta di scioglimento del Consiglio comunale di Bordighera cui faceva seguito il decreto del Presidente della Repubblica del 24 marzo 2011 su conforme deliberazione del Consiglio dei Ministri.<\/p>\n La relazione del Ministro, agli effetti della misura dissolutoria, dava particolare in rilievo al \u201cdiffuso clima di intimidazione cui soggiacciono sia gli organi di governo, che settori dell\u2019apparato burocratico dell\u2019ente<\/em>\u201d. Ai predetti effetti era assegnata \u201crilevanza centrale<\/em>\u201d alle intimidazioni nei confronti di due assessori da parte di membri di famiglie<\/em> (Pellegrino e Barilaro) contigue alla criminalit\u00e0 organizzata, onde assecondare l\u2019apertura di una sala giochi, nonch\u00e9 al rilevo assunto ai fini del favorevole esito del procedimento di un asserito appoggio da parte degli esponenti mafiosi in sede delle elezioni di rinnovo del consiglio comunale.<\/p>\n La proposta ministeriale sottolineava, inoltre, il ritardo nella chiusura di un locale notturno, di propriet\u00e0 di persone che si riconoscono collegate alla suddette famiglie<\/em>; la mancata costituzione in giudizio in procedimenti promossi contro l\u2019 Amministrazione comunale; ed una non corretta gestione degli appalti pubblici nel periodo 2003\/2007 ed a cavallo delle elezioni comunali del maggio 2007.<\/p>\n Ci\u00f2 posto con i motivi terzo, quarto e quinto di appello, che per ragioni di ordine logico vanno preliminarmente esaminati, i ricorrenti censurano la misura di scioglimento dell\u2019organo consiliare per la violazione dell\u2019art. 143 del d.lgs. n. 267 del 2000, come sostituito dall\u2019art. 2 comma 30, della legge n. 94 del 2009, nonch\u00e9 per eccesso di potere nei profili della contraddittoriet\u00e0 e del difetto di motivazione.<\/p>\n Quanto alla violazione dell\u2019art. 143 gli appellanti valorizzano le modifiche introdotte dalla novella del 2009 all\u2019 originaria formulazione della disposizione in esame.<\/p>\n Osserva al riguardo il Collegio che l\u2019art. 143, nel testo originario, elevava a presupposto dello scioglimento del consiglio il riscontro di \u201celementi<\/em>\u201d che siano espressione di \u201ccollegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalit\u00e0 organizzata<\/em>\u201d, ovvero di \u201cforme di condizionamento degli amministratori stessi\u201d, <\/em>tali da alterare la libert\u00e0 di determinazione degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l\u2019imparzialit\u00e0 dell\u2019 Amministrazione comunale \u201cnonch\u00e9 il regolare funzionamento dei servizi\u201d <\/em>ovvero\u201d che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica<\/em>\u201d.<\/p>\n Il testo novellato ha previsto che detti elementi devono qualificarsi come \u201cconcreti, univoci e rilevanti<\/em>\u201d.<\/p>\n La modifica introdotta non fa recedere la ratio<\/em> sottesa alla disposizione di offrire uno strumento di tutela avanzata in particolari situazioni ambientali nei confronti del controllo ed dell\u2019ingerenza delle organizzazioni criminali sull\u2019azione amministrativa degli enti locali, in presenza anche di situazioni estranee all’area propria dell’intervento penalistico o preventivo. Ci\u00f2 nell’evidente consapevolezza della scarsa percepibilit\u00e0, in tempi brevi, delle varie concrete forme di connessione o di contiguit\u00e0 \u2013 e dunque di condizionamento – fra organizzazioni criminali e sfera pubblica, e della necessit\u00e0 di evitare con immediatezza che l’amministrazione dell’ente locale rimanga permeabile all’influenza della criminalit\u00e0 organizzata.<\/p>\n Resta, quindi, ferma, come \u00e8 stato osservato, la connotazione dell\u2019 istituto nel vigente sistema normativo quale \u00abmisura di carattere straordinario<\/em>\u00bb per fronteggiare \u00abuna emergenza straordinaria<\/em>\u00bb (in termini, Corte costituzionale n. 103 del 19 marzo 1993, nell’escludere profili di incostituzionalit\u00e0 del previgente art. 15-bis della legge 19 marzo 1990, n. 55).<\/p>\n Il testo novellato introduce, tuttavia, un prudente bilanciamento fra la misura amministrativa di prevenzione che, pur non caratterizzandosi come sanzionatoria verso soggetti determinati, viene ad incidere sul consenso espresso dalla comunit\u00e0 locale nella scelta degli organi di essa rappresentativi.<\/p>\n A sostegno della misura di rigore, in contrario all\u2019ordine argomentativo del T.A.R., non \u00e8 quindi sufficiente un mero quadro indiziario fondato su \u201csemplici elementi<\/em>\u201d, in base ai quali sia solo plausibile il potenziale collegamento o l\u2019influenza dei sodalizi criminali verso gli amministratori comunali, con condizionamento delle loro scelte e ricaduta sul buon andamento ed imparzialit\u00e0 dell\u2019azione amministrativa, sul regolare funzionamento dei servizi e sulle stesse condizioni di sicurezza pubblica, dovendo detti elementi<\/em> caratterizzarsi per concretezza, essere cio\u00e8 assistiti da un obiettivo e documentato accertamento nella loro realt\u00e0 storica; univocit\u00e0, che sta a significare la loro direzione agli scopi che la misura di rigore \u00e8 intesa a prevenire; rilevanza, che si caratterizza per l\u2019idoneit\u00e0 all\u2019effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell\u2019ente locale.<\/p>\n In coerenza con il su riferito dato normativo si \u00e8 mosso l\u2019accertamento istruttorio del Prefetto territorialmente competente, con nomina di una commissione di indagine con accesso presso l\u2019ente interessato.<\/p>\n Nelle premesse della relazione rassegnata al Ministro ai sensi dell\u2019art. 143, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000 il Prefetto ha posto in rilievo l\u2019oggetto dell\u2019accertamento stesso finalizzato alla verifica dell\u2019 \u201cesistenza di collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalit\u00e0 organizzata o alla sussistenza di rilevanti forme di condizionamento degli amministratori stessi<\/em>\u201d – con effetto sulla \u201ccompromissione della libera determinazione degli organi elettivi, del buon andamento o dell\u2019imparzialit\u00e0<\/em>\u201d dell\u2019amministrazione e \u201cdel regolare funzionamento dei servizi<\/em>\u201d – nonch\u00e9 del \u201cnesso causale <\/em>(con) il riscontrato collegamento o condizionamento<\/em>\u201d<\/p>\n E\u2019 stato altres\u00ec fatto richiamo alle direttive ministeriali impartite nella materia, nelle quali \u00e8 tra l\u2019altro posto in evidenza che l\u2019infiltrazione da parte della criminalit\u00e0 di tipo mafioso o similare \u201cdeve aver determinato tanto una deviazione degli amministratori dal principio di legalit\u00e0, quanto uno stato di inefficienza dell\u2019attivit\u00e0 amministrativa, quanto infine la disfunzione dei servizi<\/em>\u201d.<\/p>\n Ci\u00f2 posto, si pu\u00f2 anche escludere che le valutazioni rassegnate dal Prefetto a conclusione dell\u2019attivit\u00e0 istruttoria abbiano effetto vincolante rispetto alla proposta del Ministro di ogni eventuale misura dissolutoria del consiglio comunale. Invero l\u2019atto del Ministro si pone come atto finale della fase amministrativa di ricognizione delle anzidette condizioni di disfunzione nella gestione dell\u2019 ente, nel cui ambito l\u2019attivit\u00e0 di accertamento del Prefetto assume un non denegabile ruolo centrale ai sensi dei commi 2, 3 e 7 del citato art. 143. Ma si rende tuttavia necessario che il contrario avviso sia sostenuto da uno congruo corredo motivazionale che dia puntualmente atto, anche a mezzo di un supplemento di istruttoria, delle ragioni che rendono prevalente lo scioglimento del consiglio comunale con incidenza sul consenso a suo tempo espresso dall\u2019elettorato.<\/p>\n Del resto lo stesso art. 143 pi\u00f9 volte richiamato consente una graduazione delle misure di tutela del corretto svolgimento delle funzioni dell\u2019ente locale ove gli elementi di condizionamento di cui al comma primo coinvolgano taluno degli organi di vertice dell\u2019amministrazione ed anche singoli dipendenti.<\/p>\n I ricorrenti correttamente deducono che la proposta ministeriale non aggiunge ulteriori elementi motivazionali idonei a consentire il superamento delle risultanze istruttorie che, sul piano fattuale, avevano escluso l\u2019esistenza dei presupposti per pervenire alla misura dissolutoria.<\/p>\n Gran parte del corredo motivazione del provvedimento impugnato si incentra sull\u2019iniziativa intimidatoria nei confronti di due assessori da parte di appartenenti alla criminalit\u00e0 organizzata per il rilascio di un\u2019autorizzazione all\u2019apertura di una casa giochi. Tuttavia l\u2019azione intimidatoria \u2013 i cui estremi sono stati peraltro esclusi in sede penale \u2013 non \u00e8 di per s\u00e9 espressione del condizionamento cui fa richiamo il primo comma dell\u2019art. 143, tanto pi\u00f9 ove si consideri che gli stessi assessori avevano espresso avviso contrario al rilascio di detta autorizzazione e la stessa non ha formato oggetto di provvedimento di segno positivo. Ci\u00f2 fa recedere anche la circostanza di contorno di un ipotizzato favor<\/em> nei confronti della locale famiglia malavitosa per un suo appoggio nelle ultime elezioni, non oggetto di puntuale riscontro in atti istruttori.<\/p>\n Sul punto occorre rilevare che – a differenza di altre misure di prevenzione, quali ad esempio quelle prefigurate dall\u2019art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 490 del 1994, a tutela del condizionamento delle imprese da parte della criminalit\u00e0 organizzata di tipo mafioso, per la cui adozione \u00e8 sufficiente il mero tentativo di infiltrazione, se non il periculum<\/em> della stessa – l\u2019art. 143, comma 1, nel testo novellato dall\u2019art. 2, comma 30, come innanzi posto in rilievo, richiede che detta situazione sia resa significativa da elementi \u201cconcreti, univoci e rilevanti<\/em>\u201d che assumano valenza tale da \u201cdeterminare un\u2019alterazione del procedimento di formazione della volont\u00e0 degli organi amministrativi e da compromettere l\u2019imparzialit\u00e0 delle amministrazioni comunali e provinciali<\/em>\u201d, aspetto ultimo che riveste carattere essenziale ai fini dell\u2019adozione della misura di scioglimento dell\u2019organo rappresentativo della comunit\u00e0 locale.<\/p>\n La scelta del Legislatore che eleva la soglia di rilevanza della situazione ambientale cui possa ricondursi l\u2019 ingerenza di cosche malavitose nell\u2019esercizio delle funzioni dell\u2019ente locale si correla all\u2019incidenza della misura su organi scelti dall\u2019elettorato, con effetto trasversale su tutti gli eletti ed azzeramento degli organi di rappresentanza politica.<\/p>\n L\u2019esistenza sul piano di effettivit\u00e0 e di attualit\u00e0 di una disfunzione ed alterazione indotta nella gestione dell\u2019ente, con compromissione del buon andamento e dell\u2019imparzialit\u00e0 dell\u2019azione amministrativa, \u00e8 esclusa nella relazione del Prefetto, con segnato riferimento alla famiglia Pellegrino (contigua alla criminalit\u00e0 organizzata calabrese ed alla quale viene riconosciuta posizione, egemone sul territorio) sulla base di una verifica estesa ai diversi settori del rilascio di licenze, dell\u2019abusivismo edilizio e degli appalti pubblici. Per quanto riguarda tale ultimo aspetto la proposta ministeriale d\u00e0 rilevo, in costanza dell\u2019organo consiliare da ultimo eletto, ad un singolo caso di omesso riscontro del requisito di affidabilit\u00e0 morale che, se giustifica eventuali iniziative sanzionatorie dei confronti dell\u2019autore dell\u2019omissione, non pu\u00f2 essere elevato da solo ad elemento sintomatico di una non corretta gestione delle risorse pubbliche con vantaggio per la criminalit\u00e0 organizzata. In ordine agli abusi edilizi perpetrati dalle famiglie Barilaro e Pellegrino la relazione prefettizia d\u00e0 atto delle conseguenti segnalazioni all\u2019autorit\u00e0 giudiziaria, di un\u2019intervenuta condanna e della reiezione di domanda di condono edilizio. Ci\u00f2 rende recessivo il rilievo dato in sede di proposta ministeriale alla mancata costituzione del Comune in giudizio per abusi edilizi che vedeva parte la locale famiglia<\/em><\/p>\n Ugualmente l\u2019affermato ritardo nella chiusura di un locale notturno, la cui gestione si sostiene contigua alla famiglia Pellegrino (che l\u2019 istante difesa riconduce al riparto di competenze – in relazione alle violazioni ascritte – fra il Questore ed il Sindaco, quale organo locale di polizia amministrativa, che \u00e8 intervenuto, ai sensi del d.m. 5 agosto 2008, nel momento in cui si \u00e8 accertato l\u2019esercizio del meretricio nei locali) non supera la singolarit\u00e0 dell\u2019episodio e non esprime un stato di precariet\u00e0, inefficienza e disfunzione dell\u2019ente, frutto del condizionamento criminale, cui possa ricondursi la massima misura di rigore prevista dall\u2019art. 143 del d.lgs. n. 267 del 2000.<\/p>\n In conclusione, a fronte dell\u2019esito dell\u2019attivit\u00e0 istruttoria del Prefetto (che quale organo di vertice \u00e8 preposto in ambito locale alla salvaguardia dei primari interessi inerenti alla sicurezza ed dell\u2019ordine pubblico) e tenuto conto del ruolo centrale che nell\u2019economia del procedimento regolamentato dall\u2019art. 143 del d.lgs. n. 267 del 2000 riveste la verifica istruttoria ad esso demandata, si imponeva in sede di proposta ministeriale un pi\u00f9 diffuso corredo motivazionale \u2013 al quale pervenirsi anche a mezzo di un eventuale supplemento di istruttoria \u2013 a dimostrazione della concreta, univoca e rilevante incidenza degli episodi ed elementi assunti sulla libera formazione della volont\u00e0 degli organi elettivi, con l\u2019effetto causale di una diffusa e trasversale compromissione del buon andamento e dell\u2019imparzialit\u00e0 dell\u2019azione amministrativa, che costituisce concorrente ed essenziale presupposto per l\u2019adozione della massima misura di rigore nei confronti dell\u2019 ente locale.<\/p>\n Per le considerazioni che precedono l\u2019appello va accolto e per l\u2019effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado e vanno annullati i provvedimenti con esso impugnato.<\/p>\n I particolari profili della controversia consentono la compensazione fra le parti di spese ed onorari per i due gradi di giudizio.<\/p>\n P.Q.M.<\/p>\n Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l\u2019effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla i provvedimenti con esso impugnati.<\/p>\n Spese compensate per i due gradi di giudizio.<\/p>\n Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorit\u00e0 amministrativa.<\/p>\n Cos\u00ec deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 novembre 2012 con l’intervento dei magistrati:<\/p>\n Pier Giorgio Lignani, Presidente<\/p>\n Bruno Rosario Polito, Consigliere, Estensore<\/p>\n Angelica Dell’Utri, Consigliere<\/p>\n Roberto Capuzzi, Consigliere<\/p>\n Hadrian Simonetti, Consigliere<\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n <\/p>\n DEPOSITATA IN SEGRETERIA<\/p>\n Il 12\/01\/2013<\/p>\n IL SEGRETARIO<\/p>\n (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)<\/p>\n\t\n\n
\n <\/td>\n <\/td>\n <\/td>\n<\/tr>\n \n <\/td>\n <\/td>\n <\/td>\n<\/tr>\n \n L’ESTENSORE<\/td>\n <\/td>\n IL PRESIDENTE<\/td>\n<\/tr>\n \n <\/td>\n <\/td>\n <\/td>\n<\/tr>\n \n <\/td>\n <\/td>\n <\/td>\n<\/tr>\n \n <\/td>\n <\/td>\n <\/td>\n<\/tr>\n \n <\/td>\n <\/td>\n <\/td>\n<\/tr>\n \n <\/td>\n <\/td>\n <\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n